INTRODUCERE

        Prezenta lucrare îşi propune să evidenţieze şi să analizeze instituţia fundamentală a dreptului administrativ şi anume cea a  Funcţionarului public.

        În mod curent,administraţia publică,în accepţiunea sa de „corp profesional” îşi realizează activitatea şi sarcinile ce îi revin printr-un personal constituit eterogen,în care funcţionarii publici nu decât o parte,într-adevar numeroasă,dar şi cea mai importantă a acestei categorii.[1]

      De asemenea prezenta lucrare îşi propune să delimiteze notiunea de funcţionar public din dreptul administrativ(concept recunoscut de literatura de specialitate cu caracteristicile specifice) de celelalte definiţii date acestuia de către celelalte ramuri de drept.

   Vom trata aceasta temă din  perspectiva legislativ-normativă oferind un cadru care permite asigurarea şi aplicarea principiului supremaţiei legii, respectiv a egalităţii de tratament faţă de public, a cetăţenilor în faţa legii şi tratamentul nediscriminatoriu al lor, apreciat de teoreticieni şi practicieni în egală măsură. Lucrarea de faţă încearcă să evidenţieze locul şi importanţa dreptului penal în ceea ce priveşte administraţia publică şi legăturile pe care funcţionarul public le stabileşte în cadrul atribuţiilor de serviciu cu societatea, pe de o parte şi cu instituţiile statului, pe de altă parte.[2]

    Administraţia publică este rezultatul muncii unui număr semificativ de persoane care îşi desfăşoară activitatea într-un spaţiu public.Aceasta pentru a-şi duce la bună îndeplinire scopul beneficiază de o serie de resurse şi anume:umane şi aici putem menţiona potenţialul creativ al fiinţei umane,informaţionale,materiale şi financiare.Potenţialul creativ este reprezentat în cazul nostru de Funcţionarul public,cel care este chemat să execute în concret sarcinile administraţiei publice.

     Vom preciza şi calităţile dar şi condiţiile cerute de lege,pentru persoana funcţionarului public.Acest lucru va fii tratat  din perspectivă psihologică(precizarea calităţilor care trebuie să le îndeplinească o persoană care exercită o funcţie publică),din perspectiva managementului resurselor umane(adică performanţa obţinută de funcţionarul public în exercitarea activităţii sale,precum si din perspectiva dreptului penal.În prezent este unanim recunoscut faptul că valoarea unei administraţii constă,nu atât în mijloacele materiale sau financiare de care dispune,cât mai ales în potenţialul său uman.[3]

                 Administraţia publică – Funcţionarul public

          Administraţia publică se află într-un continuu dialog cu grupurile sociale datorită problemelor existente la nivelul comunităţii în acest sens sunt instituţionalizate formele de consultare.Datorita acestui fapt grupurile,îşi cunoasc bine drepturile şi obligaţiile şi au sentimentul că opinia lor într-adevăr contează.Nu acelaşi lucru se poate spune despre cetăţeni care consideră că de cele mai multe ori punctul lor de vedere nu contează şi se simt abandonaţi de către administraţie.De asemenea trebuie să subliniem faptul că societetea per ansamblu are anumite aşteptări de la administraţie.[4]

      Administraţia publică realizeză dialogul cu cetăţenii săi prin intermediul persoanelor care îi desfăşoară în mod concret activitatea şi anume funcţionarii publici, având o pregătire de specialitate. Formarea „personalului ce ocupă funcţii administrative de specialitate la nivel superior se realizează în cadrul în cadrul învăţământului universitar.Pregătirea profesională teoretică şi practică a personalului din administraţia publică trebuie avută în vedere în acţiunea de formare a acestora.pornind de la caracterul multilateral şi specializat al activităţii în administraţia publică,caracter ce determină o pregătire profesională diferenţiatăAstfel,pe lângă o temeinică pregătire în domeniul dreptului şi a ştiinţei administraţiei,competenţa profesională presupune:summumde cunoştinţe de specialitate(proprii ramurii sau domeniului în care acţionează respectiva autoritate a administraţiei publice),experienţa în domeniu,uşurinţa de a pune în aplicare aptitudinile intelectuale,precum şi ansamblul de atitudini ce predispun persoana la aplicarea tuturor posibilităţilor sale intelectuale”.[5]

          Pregătirea funcţionarilor publici ar trebui să se bazeze pe cultivarea abilităţilor fiecărei persoane,decât pe transmiterea automată a unor cunoştinţe.

Prin noţiunea de funcţionar public înţelegem:

–          Persoana numită,într-o funcţie publică şi învestită în mod legal cu atribiţiile acesteia,persoană titulară de drepturi şi obligaţii chemată să le exercite în scopul realizării competenţei autorităţii publice sau instituţiei publice din care face parte funcţia publică.[6]

–          Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în corpul de rezervă al funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea de funcţionar public.[7]

           Funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea în baza prerogativelor de putere publică.Printre atribuţiile acestuia enumerăm cele mai importante dintre acestea,aşa cum rezultă din articolul 3 din  Statutul Funcţionarului Public: [8]

–  punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;

– elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora;

– elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor necesare realizării şi implementării politicilor publice, precum şi a documentaţiei necesare executării legilor, în vederea realizării competenţei autorităţii sau instituţiei publice;

–  consilierea, controlul şi auditul public intern;

–  gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;

–  colectarea creanţelor bugetare;

–  reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;

– realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.

  Am făcut aceste precizări de ordin teoretic pentru a ne uşura analiza care o vom efectua în continuare,în sensul că vom face o paralelă între noţiunea de funcţionar public,definită de dreptul administrativ şi aceeaşi noţiune definită de dreptul penal.

     Doctrina de specialitate şi legislaţia în domeniul funcţiei publice a statuat funcţionar public,nu poate fii decât o persoană care îndeplineşte următoarele: condiţii prevăzute de art.54 din statutul funcţionarilor publici:[9]

    a)are cetatenia româna si domiciliul în România;

b) cunoaste limba româna, scris si vorbit;

c) are vârsta de minimum 18 ani împliniti;

d) are capacitate deplina de exercitiu;

    e) are o stare de sanatate corespunzatoare functiei publice pentru care candideaza, atestata pe baza de examen medical de specialitate;

     f) îndeplineste conditiile de studii prevazute de lege pentru functia publica;

g) îndeplineste conditiile specifice pentru ocuparea functiei publice;

     h) nu a fost condamnata pentru savârsirea unei infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau în legatura cu serviciul, care împiedica înfaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savârsite cu intentie, care ar face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice, cu exceptia situatiei în care a intervenit reabilitarea;

     i) nu a fost destituita dintr-o functie publica sau nu i-a încetat contractul individual de munca pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;Aceste condiţii sunt valabile în privinţa recrutării personalului din administraţia publică.Odată promovat concursul de către o persoană acestea este numită în funcţia public printr-un act de numire şi intră sub incidenţa raportului de serviciu.

    În acest cadru,putem vorbi de faptul că personalul din administraţia publică este alcătuit din:[10]

1)      Funcţionari publici. Aptitudini,calităţi cerute pentru a ocupa o funcţie publică:[11]

a) Aptitudini interpersonale: capacitatea de a motiva şi încuraja într-un mod armonios echipa din care fac parte, fie în calitate de coechipier, fie în calitate de lider.

b) Calităţi: perseverenţă, puterea de a învăţa repede lucruri noi şi de a se adapta cu uşurinţă la situaţii noi; sociablilitate, spirit de echipă şi capabilitate de a lucra în condiţii de stres; Uşurinţă, claritate şi coerenţă în exprimare(mai ales pentru viitorii funcţionari,care vor avea ca obiect de activitate:furnizarea de informaţii către cetăţeni,

– Rezolvarea problemelor: abilitatea de a investiga, analiza şi rezolva problemele; dezvoltarea abilităţilor analitice şi de diagnosticare,
-Abilităţi de negociere

-Calculator: ablilităţi în utilizarea calculatorului şi a aplicaţiilor soft; cunoştiinţe în utilizarea pachetului Office

Aptitudini şi competenţe organizatorice:[12]

– experienţă în soluţionarea conflictelor prin metode alternative (mediere)
– experienţă în scrierea de proiecte şi propuneri de finanţare
– aplecare pentru detalii                                                                                                                   – seriozitate si punctualitate

Aptitudini şi competenţe sociale:[13]
– experienţă în lucrul cu oamenii                                                                                                – abilităţi de comunicare şi relaţionare                                                                                    – abilităţi de mediator                                                                                                                      – spirit de echipă şi experienţă în lucrul în echipă                                                               – sociabil şi comunicativ                                                                                                                 – spirit inovativ

2) Personal contractual din adminstraţia publică încadraţi cu contract individual de muncă.

 De asemenea este necesar să facem precizarea potrivit căreia Statutul funcţionarilor publici reglementează situaţia regimului juridic aplicabil funcţionarilor publici şi anume regimul de drept public,deoarece îşi desfăşoară activitatea în baza prerogativelor de putere publică, intrînd şi în Corpul funcţionarilor publici şi regimul de drept comun pentru personalul contractual din administraţia publică care efectuează care efectuează activităţi(secretariat-administrativ,protocol gospodărire)care nu au legatură cu prerogativele mai sus menţionate.Instituţia care veghează la buna îndeplinire a legii nr.188/1999 este Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

Funcţionarii publici pe lângă drepturi au şi o serie de îndatoriri care trebuie să le îndeplinească,în caz contrar sunt pasibili de răpundere.În funcţie de faptele săvârşite de către aceştia,sau mai bine spus de gravitatea acestora atrag următoarele forme de răspundere: disciplinară, contravenţională, patrimonială, civilă şi penală.

    Ne vom opri în cercetarea noatră asupra definirii noţiunii de funcţionar public din prisma dreptului administrativ,dar şi din perspectiva dreptului penal.

      Potrivit Codului penal „prin funcţionar public se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar,cu orice titlu,indiferent cum a fost învestită,o însărcinare de orice natură,retribuită sau nu,în serviciul unei unităţi dintre cele la care se referă art.145.”[14].Vom preciza si definirea noţiunii de public,potrivit art.145 cod penal: „prin termenul public se întelege tot ce priveşte autorităţile publice,instituţiile publice,instituţiile sau alte persoane juridice de interes public,administrarea,folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică,serviciile de inters public,precum si bunurile de orice fel care,potrivit legii,sunt de interes public.”[15]

    Consider că noţiunea de funcţionar public potrivit codului penal,prezintă un mare grad de generalitate. Este necesar într-adevar să se insiste asupra responsabilizării funcţionarilor publici de la toate nivelurile pentru eficientizarea activităţii specifice administraţiei publice, în vederea garantării siguranţei persoanei, a ordinii şi a legalităţii, ca dimensiuni ale democraţiei şi ale menţinerii echilibrului şi credibilităţii instituţiilor statului de drept.            Este necesară o analiză aprofundată a funcţiei publice şi a funcţionarului public, pentru a evidenţia importanţa implicării responsabile pe care acesta o are în statul modern, ca principal actor al administraţiei publice.Funcţia publică „este conditie obiectivă, necesară şi indispensabilă a desfăşurării activităţii, fiecărui angajator din administraţia publică. Necesitatea respectării unei anumite ordini, a unor reguli, care să coordoneze conduita indivizilor, pentru atingerea scopului comun, se impune cu forţă evidentă valabila pentru orice activitate umană desfăşurata în colectiv”[16]

Valentin I. Prisăcaru susţine că „funcţionarul public este acea persoană fizică care, cu respectarea condiţiilor cerute de lege, a fost învestita prin numire într-o funcţie publică, pentru a desfăşura, contra unui salariu, o activitate continuă şi ritmică Pe timpul cât deţine funcţia publică, persoana fizică are anumite drepturi şi îi revin anumite obligaţii”[17]

Este bine cunoscută importaţa pe care a acordat-o Max Weber funcţionarului profesionist, ”stâlpul de rezistenţă al statului modern şi al economiei moderne”. El afirma că numai în spaţiul occidental european, acesta se putea apropria de condiţia de „element constitutiv pentru ordinea socială.”[18].

Prof. Paul.Negulescu, dând o definiţie noţiunii de funcţionar public, arată că funcţionarii publici sunt acei cetăţeni care, fiind numţi de autoritatea competentă şi investiţi în mod legal cu atributele funcţiei lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a face sa funcţioneze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit periodic.[19]

Iar profesorul A. Teodorescu susţinea că „funcţionarul public este persoana care, în schimbul unei remuneraţii, îndeplineşte sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a statului, judeţelor sau comunelor”.[20]

Am enumerat aceste definiţii,pentru a întări opinia conform căreia,definiţia dată de Codul Penal este mult prea generală.Analizând definiţiile din perspectivă administrativă respectiv penală am extras următoarele concluzii:

–          Funcţionar public este doar acea persoană fizică,care a fost învestită  cu prerogative de putere publică,să desfăşoare o activitate într-un organ al administraţiei publice.Dispoziţiile din codul penal includ în art.147 tot personalul administraţiei publice.Menţionez că este foarte important să se facă distincţie între noţiunea de funcţionar public şi noţiunea de  personal contractual în administraţia publică.Regimul juridic în cele două cazuri,este foarte diferit,dacă în cazul funcţionarilor publici,suntem în prezenţa unui regim juridic public,deoarece funcţionarii publici îşi desfăşoară activitatea în baza preorogativelor de putere publică, personalului contractual din administraţia publică i se aplică regimul dreptului comun,adică dispoziţiile codului muncii,deoarece aceştia îşi desfăşoară activitatea în baza unui contract individual de muncă.Tocmai din această cauză consider că pentru acele infracţiuni săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu serviciul unde se consideră că subiectul să fie calificat(funcţionar public),este necesar a se face distincţia între noţiunea de funcţionar public aşa cum este definită de Statutul funcţionarilor publici 188/1999 republicată şi noţiunea de personal contractual în administraţia publică.Drepturile,îndatoririle în cele două cazuri sunt diferite prin esenţă,tocmai de aceea Codul Penal ar trebui sa facă distincţie între cele două noţiuni,pentru a realiza o corectă calificare sau încadrare juridică.

– În explicarea noţiunii de “funcţionar”, trebuie să ţinem seama şi de dispoziţiile art. 147 alin. (1) C. pen.. Potrivit acestui text de lege, prin funcţionar public, se înţelege orice persoană care exercită, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unităţi dintre cele la care se referă art.145.[21]

– Potrivit art.147 alin.(2) prin “functionar” se înţelege persoana menţionată în alin. (1), precum şi orice salariat care exercită o „însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevazute în acel alineat”[22]

– Funcţionarii publici ar trebui să aibă o răspundere mai mare în raport cu activităţile desfăşurate,pe când în cazul personalului contractual răspunderea să fie limitată.Acest lucru făcându-se în raport de pregătirea profesională a fiecăruia.

– Din punct de vedere al subiectului infracţiunii ar trebui să se facă distincţie între funcţionar public şi personalul contractual din administraţia publică,denumirea de „funcţionar”din alin.2 al art.147,Cod Penal,înglobează şi noţiunea de „funcţionar public”.Ţin să menţionez că este necesară separarea între cei doi termeni.iar această,situaţie reprezintă o chestiune de tehnică legislativă.

   În opinia mea „funcţionar”este acea persoană care exercită o activitate (de curăţenie a imobilului,activitaţi de protocol)într-o instituţie publică în baza unui contract individual de muncă.Acestui funcţionar,cum am precizat mai înainte, i se aplică regimul de drept comun.Noţiunea de „funcţionar”,nu poate să includă şi noţiunea de „funcţionar public”,deoarece acestuia din urmă,i se aplică un regim juridic diferit şi anume regimul de drept public, deoarece îşi desfăşoară activitatea în baza prerogativelor de putere publică. Din moment ce regimul juridic aplicabil,este diferit,între cele două nu există o relaţie ca de la parte la întreg.

    Denumirea de „funcţionar” din Codul Penal,dacă nu ar îngloba si noţiunea de „funcţionar public” ar definii cu succes, noţiunea de „personal contractual din administraţia publică”.Personalul contractual din administraţia publică,îşi desfăşoară activitatea în baza unui contract individual de muncă, având calitatea de salariat,concluzii ce reies Codul Muncii cât şi din Statutul Funcţionarilor Publici,care face trimitere la dispoziţiile din Codul Muncii.Funcţionarului public i se aplică dispoziţiile din Legea 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici republicată,deoarece îşi desfăşoară activitatea în virtutea acesteia,intrând în raport de serviciu,aşa cum legea îl prevede expresis verbis.

Prezenta lucrare a avut în vedere,prezentarea noţiunii de funcţionar public aşa cum este definit în doctrina de specialitate cât şi în cadrul legal actual.