Instituţiile Uniunii Europene, precum şi punerea în aplicare a politicilor europene generează nevoia de resurse financiare ce se reflectă în bugetul UE. Se constată la nivel instituţional (Parlamentul European), doctrinar şi al percepţiei colective generale o nemulţumire a sistemului de finanţare actual al bugetului UE, argumentând împotriva compunerii şi proporţionalităţii Resurselor Proprii cu o serie de aspecte de ordin economic şi politic.[1]

            Schimbarea sistemului actual de finanţare al bugetului implică revizuirea Tratatului de la Lisabona prin aducerea de amendamente care să asigure un mecanism permanent de stabilizare financiară a UE. Acest subiect a fost principalul punct de discuţie în cadrul Summit-ului UE din decembrie 2010. Revizuirea bugetară propusă de Comisia Europeană are în vedere constituirea finanţării bugetului UE din resurse proprii tradiţionale (taxe europene), între care se menţionează drept propuneri: taxarea sectorului financiar, taxă europeană asupra transportului aerian, taxă pe valoare adăugată europeană, impozit pe profit la nivel european sau taxa de poluare.[2]

            Bugetul UE a fost instituit prin Tratatul de la Roma (Tratatul Comunitǎţii Economice Europene – CEE, 1957), având la bază principiul solidaritǎţii financiare. Dacă la început fiscalitatea UE a avut o dimensiune redusǎ, principalele sale cheltuieli fiind destinate Politicii Agricole Comune, ulterior extinderea comunităţii europene a dus la o creştere a cheltuielilor Uniunii fiind necesară o redimensionare a bugetului cu focalizare pe obţinerea veniturilor care să susţină cheltuielile UE.

            Insuficienţa resurselor proprii tradiţionale (taxele vamale şi taxele la importurile de produse agricole din spaţiul extra-comunitar) a făcut ca în anii ’70 bugetul să fie suplinit prin alte două resurse de finanţare europeană: prelevǎri din TVA şi contribuţii din PIB-ul naţional al fiecǎrui stat membru.[3]

            Bugetul UE pentru 2011 cuprinde următoarele resurse de finanţare: cotizaţii nete pentru zahăr, taxe vamale nete, resursa bazată pe TVA, resursa bazată pe VNB.  Aşadar, în momentul actual există patru fluxuri principale de venituri bugetare europene în funcţie de tipurile de resurse:

            1. Taxele vamale – provin din aplicarea tarifului vamal comun la valoarea mărfurilor importate din ţările extracomunitare (comerţul între ţările UE fiind scutit de taxe vamale);
2. Taxele agricole constituite din două categorii de prelevări: din taxele asupra importurilor de produse pe teritoriul UE, taxe introduse ca urmare a Politicii Agricole Comune în 1962 şi din taxele asupra zahărului şi izoglucozei, prevăzute de organizarea comună a pieţei zahărului;

            3. Resursele proprii din TVA rezultă dintr-o cotă unică prelevată asupra încasărilor din  TVA realizate de fiecare stat membru;

            4. Resurse bazate pe Venitul Naţional Brut (VNB)[4] – anual se stabileşte cuantumul veniturilor şi cheltuielilor Uniunii, iar soldul rǎmas de acoperit dupǎ estimarea veniturilor din celelalte trei resurse (taxe vamale, prelevǎri agricole şi TVA) se împarte între toate statele membre prin aplicarea unei cote procentuale egale asupra mărimii VNB (cota aceasta se fixează în fiecare an în cadrul procedurii bugetare).

            Contribuţiile din VNB sunt înscrise în proiectele de bugete naţionale votate de cǎtre parlamentele fiecarui stat membru şi vǎrsate apoi de guverne la bugetul UE. Aceste resurse sunt cunoscute şi sub denumirea de resurse complementare, fiind resurse de echilibrare a bugetului comunitar. Cota care se aplică asupra VNB se determină astfel încât resursele obţinute să finanţeze diferenţa dintre cheltuielile anuale şi nivelul celorlalte resurse proprii.

            Articolul 269 al Tratatului Constitutiv al Comunităţii Europene (TEC) reglementează cu privire la sistemul fiscal al Uniunii Europene faptul că bugetul UE trebuie finanţat în întregime din resurse proprii.[5] Dacă primele surse de venit menţionate sunt clasificate drept “Resurse Proprii Tradiţionale” (Traditional Own Resources) respectând reglementarea art. 269, resursa TVA şi resursa bazată pe VNB reprezintă resurse proprii complementare literatura de specialitate punând la îndoială pe de o parte caracterul fiscal al contribuţiilor din VNB al statelor membre, iar pe de altă parte necesitatea menţinerii prelevărilor din TVA.

            Veniturile la bugetul UE din VNB reprezintă din punct de vedere politic o resursă proprie a UE, în confirmitate cu prevederile tratatelor constitutive întrucât provine de la statele componente. Cu toate acestea, încă de la instituirea sa a fost supus atât criticii de specialitate/ cât mai ales obiecţiilor Parlamentului European ca fiind din punct de vedere economic mai mult un transfer interguvernamental decât un instrument fiscal ce aparţine nivelului decizional supranaţional al UE.[6]

            Un alt aspect supus criticii doctrinare cu privire la resursele din VNB este reprezentat de proporţia acestui venit la bugetul UE. Dacă în anul instituirii sale în 1988 resursa bazată pe VNB reprezenta mai puţin de 11% din ponderea bugetului UE, începând cu anul 2005 a ajuns la 70%  şi se estimează că în 2013 va reprezenta 74% din finanţarea UE, în raport cu 13% provenind din taxe vamale şi agricole şi cu 12% provenind din resursa bazată pe TVA.[7]  Resursa bazată pe VNB alături de resursa bazată pe TVA conţin multe caracteristici ale contribuţiilor naţionale şi sunt adesea percepute ca atare.

            Finanţarea din TVA se realizează în baza cotei unice de 1% pe cuantumul TVA realizat de fiecare stat membru pe bunuri şi servicii. Dezbaterea asupra îmbunătăţirii surselor de finanţare are în vedere resursa proprie bazată pe TVA şi VNB întrucât acestea sunt percepute ca şi contribuţii naţionale- sunt furnizate de trezoreriile naţionale şi sunt uneori prezentate ca posturi de cheltuieli în bugetele naţionale. Astfel, statele membre au adesea tendinţa de a judeca politicile şi iniţiativele europene în termeni de profit în raport cu contribuţiile naţionale, în loc să evalueze mai întâi valoarea globală de realizare a anumitor politici la nivel european.[8]

            Structura bugetară şi mai ales percepţia colectivă asupra surselor şi mecanismelor de finanţare depind în mare măsură de principiile convenite şi respectate în momentul elaborării bugetului UE. Dezvoltarea sistemului fiscal actual a avut în vedere în primul rând principiul suficienţei veniturilor evidenţiat mai ales prin caracterul rezidual al resursei bazate pe VNB care poate asigura în orice condiţii echilibrul bugetului anual.

            Literatura financiară publică ientifică o serie de criterii şi principii de care se ţine cont într-o măsura mai redusă în procedura bugetară, precum: raportarea finanţelor la îndeplinirea politicilor europene, vizibilitate asupra sistemului de finanţare, corectitudine între statele membre şi creşterea autonomiei financiare.

            Focalizarea cu precădere asupra principiului finanţării suficiente a bugetului prin contribuţiile naţionale, în detrimentul Resurselor Fiscale Tradiţionale a dus la acceptarea în practică a eşecului sistemului actual de finanţare. Eşecul cauzat de transferul financiar al statelor membre este demonstrat de mecanismul de corecţie în favoarea Regatului Unit (juste retour după celebra frază a premierului britanic Margaret Tchatcher <I want my money back!>)[9] şi a mecanismelor de reducere a resurselor bazate pe TVA în favoarea  Ţărilor de Jos şi a Suediei.

            Doctrina de specialitate sugerează diferite alternative în vederea atenuării aspectelor negative specifice sistemului fiscal al UE. Se remarca astfel drept variantă de îmbunătăţire fiscală un control  prealabil mai riguros în vederea cuantificării mai exacte a contribuţiilor nete a statelor membre, corecţia realizându-se în felul acesta ca parte a veniturilor şi nu a cheltuielilor.        Totodată se are în vedere alternativa impozitării în cote progresive a contribuţiilor brute din VNB la bugetul UE cu stabilirea de limite minime şi maxime. Nu în ultimul rând se susţine ideea unei reforme fiscale care să implice creşterea proporţiei resurselor proprii tradiţionale în bugetul UE, prin introducerea unor noi taxe şi impozite (impozitul de societăţi, taxe de mediu, taxe pe traficul aerian, taxe pentru fluxurile de informaţii şi telecomunicaţii, venituri monetare ale BCE).

            Beneficiile unui buget finanţat majoritar prin resurseler proprii tradiţionale ar fi numeroase: de la sine înţeles colectarea veniturilor necesare pentru a acoperi cheltuielile UE conform principiului universalităţii bugetare[10]; conferirea UE a unei largi autonomii de auto-finanţare; realizarea unui bilanţ al contribuţiilor statelor membre acceptabile factorilor politici; asigurarea vizibilităţii finanţelor publice a UE; considerarea diferitelor faţete ale eficienţei economice în procesul de prelevare a finanţelor; îmbunătăţirea funcţionării Pieţei Unice Europene; remedierea eşecurilor Pieţei; eficientizarea fiscală prin stabilizare macroeconomică; respectarea unui număr de imperative politice, precum conectarea cu cetăţenii europeni; conformarea cu prevederile tratatelor constitutive.

            Obiecţiilor de ordin economic se alătură şi o succesiune de obiecţii de ordin politic asupra actualului sistem fiscal. O primă observaţie are în vedere imposibilitatea cetăţenilor de a influenţa finanţarea bugetului UE. Cetăţenii nu au şansa exprimării unor preferinţe, sistemul de finanţare actual lăsând impresia că statul membru este contributorul la bugetul UE şi nu cetăţenul european. Cotizaţia statelor membre din VNB nu ia în considerare beneficiile aduse de Uniunea Europeană în domeniul păcii, libertăţii, prosperităţii şi securităţii, în ciuda faptului că noţiunea de „solduri bugetare nete” prezintă deficienţe semnificative şi din punct de vedere tehnic şi nu permite decât pure aproximaţii. De asemenea concentrarea pe obţinerea unui bilanţ contabil echilibrat face ca investiţia în obţinerea de bunuri şi servicii europene de calitate să treacă în plan secund, compromiţând astfel principiul bugetar al solidarităţii. Din perspectivă economică acest aspect este văzut drept un joc cu rezultat nul (zero-sum game) în care fluxurile nete câştigate de un stat sunt compensate prin pierderile nete ale altui stat.[11]

            Potrivit acestor critici şi obiecţii aduse sistemului de finanţare actual, se constată că voinţa politică a factorului de decizie prevalează asupra mecanismelor financiare, interesele naţionale dominând calitativ scena comunitară. Menţinerea sistemului de finanţare bugetar actual demonstrează o definire a interesului principal în plan financiar a UE, acela de a satisface necesarul financiar prin care se acoperă cheltuielile Uniunii.[12]

            Sistemul fiscal actual, în ciuda dezacordului şi criticii prezintă o serie de avantaje de necontestat, fapt care invită la precauţie în propunerea unor schimbări radicale. Contrar opiniilor Parlamentului European care consideră actualul sistem de finanţare unul deficitar, reprezentanţii statelor membre consideră finanţarea bugetului adecvată şi fiabilă. Veniturile fiscale bazate pe VNB asigură un debit suficient şi stabil de finanţare, asigurând eficacitatea finanţării bugetare anual. În ciuda lipsei de vizibilitate şi simplitate, tendinţa globală de acceptare a resurselor proprii actuale ţine mai ales de criterii de stabilitate şi suficienţă.

            Imposibilitatea găsirii unei soluţii ideale de finanţare a bugetului european, ci doar a unei situaţii de compromis se datorează unicităţii sistemului instituţional şi originalităţii sistemului decizional al Uniunii Europene. Este recunoscut atât la nivelul interguvernamental şi supranaţional, cât şi la nivelul percepţiei doctrinare şi colective imposibilitatea folosirii în cazul UE a unei politici fiscale bazată pe resurse proprii tradiţionale precum în sistemele bugetare naţionale. Totodată, nu poate fi aplicat în situaţia UE nici sistemul de finanţare specific organizaţiilor internaţionale bazat exclusiv pe taxă de membru şi cu atât mai puţin fiscalitatea specifică statelor federale. [13]

            Caracterul fiscal hibrid între nivel guvernamental, federal sau de organizaţie internaţională determină o ambiguitate în ceea ce priveşte aspecte precum: autonomia UE ca autoritate bugetară, stabilirea unei proceduri şi implementări simple (inclusiv în privinţa măsurării contribuţiei din VNB) şi vizibilitatea, legitimitatea şi transparenţa propriilor resurse.

            Caracterul sui generis al Uniunii Europene face ca hibridul instituţional şi decizional să se reflecte şi în sistemul de finanţare al bugetului de funcţionare. Deşi nu se doreşte renunţarea la contribuţiile din VNB a statelor membre, nu se contestă necesitatea unei îmbunătăţiri care să reformeze sistemul fiscal mai ales prin creşterea ponderii resurselor proprii tradiţionale.

 BIBLIOGRAFIE:

 Bărbulescu Iordan Gheorghe, Procesul decizional în Uniunea Europeană, Ed. Polirom, Bucureşti, 2008.

Begg I., Enderlein H., Le Cacheux J., Mrak M., Final Report- Study for European Commission on the Financing of the European Union Budget, 2008.

Dănuleţiu D.C., Aspecte privind procesul bugetar la nivelul Uniunii Europene. Curs Teoretic Universitatea “1 Decembrie 1918” Alba Iulia, 2008.

 Decizia Consiliului nr 88/376/CEE, Euratom din 24 iunie 1988 privind sistemul de resurse proprii al Comunităţilor.

EU COMMISSION (2004b), Financing the European Union: Commission report on the operation of the own resources system, “Schreyer Report”, Brussels, July 14.

Propunere de Rezoluţie privind Viitorul Resurselor Proprii ale UE, Raportul Comisiei pentru bugete a PE, 14.03.2007.

Regulamentul Consiliului nr.1605/2002 din 25 iunie 2002.

Report of EU Commission (EU Budget Review, COM(2010) 700final).

Treaty Establishing the European Community (consolidated version), art. 269, 24.12.2002 Official Journal of the European Communities (C 325) 33.

www.ec.europa.eu