RASPUNDEREA FUNCTIONARULUI PUBLIC

1. Definirea conceputului de “raspunderea administrativ-patrimoniala”

In doctrina, raspunderea administrativ – patrimoniala a fost definita ca reprezentand acea forma a raspunderii juridice care consta in obligarea statului sau, dupa caz, a unitatilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate particularilor printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administratiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.[1]

 2. Cadrul legal al raspunderii administrativ-patrimoniala

Actuala Constitutie contine mai multe dispozitii, din care o semnificatie aparte au articolele 21 (orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime, nici o lege neputand ingradi exercitarea acestui drept), 44, 52 (persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea  in termenul legal a unei cereri este îndreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei), 53 si 123 alin.(5). De aici putem sa credeam ca actuala  Constitutie recunoaste dreptul fundamental al cetateanului roman de a fi despagubit pentru prejudiciile produse prin actele administrative ale autoritatilor publice.

Principiile constitutionale ale raspunderii statului ( organelor sale reprezentative) pentru daunele cauzate (formele raspunderii administrativ-patrimoniala):

1. raspunderea administrativ-patrimoniala exclusiva a statului pentru prejudiciile cauzate prin orice erori juridice. In acest caz se poate introduce actiune in regres a statului impotriva magistratilor care nu si-au exercitat atributiile corespunzator legii ( functie de rea-credinta si grava neglijenta);
2. raspunderea administrativ-patrimoniala a alor autoritati publice pentru pagube cauzate prin acte administrative sau prin nesolutionarea cererilor intr-un termen prevazut de lege;
3. raspunderea administrativ-patrimoniala solitara a autoritatii administratiei publice si a functionarilor pentru pagubele cauzate in domeniul public si pentru incompetenta atributiilor de functionar public;
4. raspunderea administrativ-patrimoniala exclusiva a autoritatilor administratiei publice pentru limitele serviciului public.

Dar, nu numai in Constitutie intalnim dispozitii referitoare la raspunderea administrativ-patrimoniala, ci si Legea organica care reglementeaza aceasta institutie este Legea nr. 554/2004. Se instituie astfel o noua baza legala pentru institutia raspunderii administrativ -patrimoniala, dupa ce timp de 14 ani, angajarea raspunderii autoritatilor publice pentru prejudiciile aduse prin acte administrative ilegale sau prin limitele serviciului public prestat cetatenilor, se facea in baza unei legi preconstitutionale, pentru a carei aplicare se facea raportare la textul Constitutiei.

In legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ gasim reglementata  posibilitatea exercitarii a trei forme de actiune:

• actiune indreptata numai impotriva autoritatii parate;
• actiune indreptata exclusiv impotriva functionarului;
• actiune indreptata concomitent impotriva autoritatii si functionarului.

Legea contenciosului administrative, prin art.1 consacra ca “Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competenta, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat si public”.

Actuala Constitutie, ca si Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, consacra solutionarea acestor litigii de catre instantele judecatoresti de aceasta natura: sectiile speciale de contencios administrative si fiscal din cadrul tribunalelor, al Curtilor de Apel si al Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Judecatorul de contencios administrativ este cel care se poate pronunta atat asupra legalitatii actului, cat si asupra oportunitatii lui.

     Legea nr. 554/2004 prevede in art. 18 alin. (3) ca “In cazul admiterii cererii, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru.”

         3. Caracterul si particularitatile raspunderii administrativ-patrimoniala

  Raspunderea administrativ-patrimoniala este o raspundere cu caracter autonom , supusa unor reguli speciale, proprii, altele decat cele care sunt consacrate de Codul civil si care guverneaza regimul raspunderii particularilor.

Este necesar de a scoate in evidenta si unele particularitati de baza de care necesita a se tine cont la aplicarea raspunderii administrativ-patrimoniale autoritatilor administratiei publice:

a) responsabilitatea este stabilita doar prin lege;

b) drept temei pentru aplicarea raspunderii administrative serveste ilegalitatea comisa;

c) aplicarea sanctiunilor;

d) sanctiunile pot fi aplicate la un cerc larg de autoritati ale administratiei publice si functionarilor publici, vina carora a fost stabilita ;

e) sanctiunile sant aplicate in temeiul normelor de drept care reglementează natura juridica a formei de ilicit administrativ.

4. Comparatie cu raspunderea administrativ-disciplinara

In comparatie cu raspunderea administrativ-patrimoniala raspunderea administrativ-disciplinara este definita ca fiind situatia juridica ce consta in complexul de drepturi si obligatii conexe, continut al raporturilor juridice sanctionatorii, stabilite, de regula, intre un organ al administratiei publice sau, dupa caz, un functionar public si autorul unei abateri administrative , abatere care nu este contraventionala.

Sanctiunile administrativ-disciplinare sunt masuri de constrangere, cu efect educativ, care se iau fata de functionarii publici care au savarsit cu vinovatie abateri disciplinare. Prin aplicarea sanctiunilor administrativ-disciplinare se urmareste apararea ordinii si disciplinei in institutie, educarea functionarilor publici in spiritul exercitarii cu raspundere a atributiilor care le revin si prevenirea savarsirii altor abateri disciplinare.

 5. Răspunderea administrativ-patrimonială a functionarului public

Aceasta forma de raspundere juridica sanctioneaza conduita ilicita a organelor administratiei publice cauzatoare de prejudicii prin actele de putere nelegale.

Teoria si practica juridica au parcurs un drum lung si greu pana la acceptarea ideii de raspundere a statului pentru daunele cauzate prin acte de putere.

Adeptii conceptii potrivit careia statul raspunde pentru daunele cauzate prin acte de putere au considerat ca trebuie sa se tina cont de doua principii:

–  egalitatea tuturor in fata sarcinilor publice;

–  solidaritatea sociala.

Pe baza teoriei ,,riscului serviciului” si a teoriei ,,relei functionari” a serviciului, putem distinge intre răspunderea ,,obiectiva” si raspunderea ,,bazata pe culpa” a administratiei pentru pagubele produse tertilor prin acte de putere publica.

In categoria raspunderii obiective, în general, se include raspunderea statului pentru prejudiciile create prin erorile judiciare, precum si aceea a autoritatilor administratiei publice pentru limitele serviciului public.

Mai importanta pentru dreptul administrativ decat raspunderea statului pentru prejudiciile create prin erori judiciare este raspunderea bazata pe culpa, inteleasa ca raspundere a adminitratiei si functionarilor ei pentru pagubele create prin acte administrative, precum si pentru defectuoasa functionare a serviciilor publice.

Pentru a se considera ca este o raspundere bazata pe culpa trebuie indeplinite conditiile urmatoare:[2]

• Actul administrativ individual producator de daune sa fie ilegal. Încalcarea conditiilor de legalitate a actelor trebuie sa fie constatata de catre instanta de judecata, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004.
• Actul administrativ ilegal sa fie cauzator de prejudicii materiale sau morale.Cuantumul pejudiciilor va fi stabilit de catre instanta de contencios administrativ.
• Raportul de cauzalitate dintre actul ilegal si prejudiciu. Instanta va cerceta sursa ilegalitatii si, numai daca aceasta a cauzat prejudiciul, va acorda despagubirile corespunzătoare.
• Culpa autoritatii publice- reprezinta o anume conduită psihica a autorului fata de fapta ilegala, fapta care poate fi reprezentata de emiterea actului ilegal, de refuzul de a rezolva o cerere, de nesocotirea unui drept sau interes legitim. Partea vatamata nu trebuie sa faca dovada culpei autoritătii publice. Putem fi in fata culpei personale a functionarului public sau in fata culpei de serviciu a administratiei, generată de reaua functionare a acesteia.

Regimul juridic. Dintre particularitătile procedurale ale raspunderii administrativ-patrimoniale precizam:[3]

• Actiunea in daune este necesar a fi introdusa cu actiunea in anulare.

In cererea de anulare ori de constatare a ilegalitătii actului administrativ, respectiv de constatare a refuzului nejustificat de emitere a unui act, ambele asociate cu incalcarea unui drept sau interes legitim, trebuie formulate, in subsidiar, si pretentiile despagubirilor, afara de cazul in care reclamantul nu cunoaste la data respectiva, intinderea acestora.

Obligarea la despagubiri pentru prejudicul material sau moral va figura in dispozitivul hotararii judecatoresti, dupa solutia referitoare la anularea actului.

• Partile chemate in judecata pot fi atat autoriatea publica emitenta a actului ilegal, cat si functionarul acestuia care a elaborat sau se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii (art. 16 din Legea nr. 554/2004).

In cazul admiterii actiunii, persoana functionarului va putea fi obligata la plata  daunelor solidar cu autoritatea parata.

• Procedura prealabila este obligatorie atunci cand actiunea in despagubiri este subsidiara actiunii in anulare.

Atunci cand persoana vatamata introduce o actiune separata pentru depagubiri, ulterioara celei de anulare, conform art.19 din Legea nr. 554/2004, este necesara parcurgerea procedurii administrative prealabile. In această situatie termenul de prescriere pentru cererea de despagubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei.

• Instanta trebuie sa constate in mod obligatoriu nulitatea actului.

Astfel, instanta trebuie sa constate in prealabil pronuntarii asupra cererii de despagubiri, indiferent daca actul lucru a fost sau nu cerut de catre reclamant. Aceste aspecte se consemneaza in motivarea solutiei.

 6. Concluzii

Crearea institutului contenciosului administrativ a condus la asigurarea echilibrului puterilor in stat si conlucrarea lor, asigurand controlul judecatoresc asupra activitatii organelor administratiei publice. A pus bazele unui acces asigurat juridic în justitia nationala si internationala a persoanelor fizice si juridice, care se considera lezate in drepturile sale legitime prin actul emis de catre autoritatile administratiei publice.

 Practica jurisprudentei administrative, poate modesta inca, contribuie intr-o masura oarecare la contracararea abuzurilor autoritatilor administratiei publice in solutionarea problemelor cetatenilor, disciplinandu-le, mai ales in cazurile de indemnizare a prejudiciilor cauzate.

 7. Spete

1. Anulare Hotarare de Guvern.Bunuri proprietatea cooperatiei mestesugaresti trecute in domeniul public al statului. Nelegalitate.

          Dreptul de proprietate publica se dobandeste pe cale naturala,prin achizitii publice, prin expropiere,donatie si prin trecerea unor bunuri din domeniul privat in domeniul public,alte moduri prevazute de lege.Constructia fiind proprietatea organizatiei cooperatiste,conform legii 109/1996,nu puteau fi incluse in domeniul public al comunei.

          Prin actiunea inregistrata la aceasta Curte,reclamanta SC “Consumcoop”SA Butoiesti, a chemat in judecata paratii Guvernul Romaniei si Primaria Butoiesti,pentru ca prin sentinta ce se va pronunta sa se anuleze Hotararea de Guvern nr.963/2002 publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr.678 bis, anexa nr.95 din 12 septembrie 2002, privind inventarul bunurilor care apartin domeniului public al Comunei Butoiesti.

          In motivarea actiunii,reclamanta a aratat ca au fst trecute in mod abuziv conform hotararii Consiliului Local al Primariei Comunei Butoiesti spatii ale Cooperativei de Consum Butoiesti si anume:Magazin Satesc Tintaru si Magazin Brutarie Comunala, apartinand cooperatiei de consum si recunoscute de Legea 109/1996 privind Cooperatia de consum.

         A precizat ca este proprietara bunurilor respective care fac parte din sistemul cooperatist, reglemntat prin Legea 109/1996.

         In sustinerea  actiunii s-au depus: copie extras din Hotararea nr.963/2002, anexa nr.16 privind  inventarul bunurilor care partin domeniului public al Comunei Butoiesti adresa nr.1320 din 18.12.2002,alte acte.

          Paratul Guvernul Romaniei a formulat intampinare, invocand exceptia naindeplinirii procedurii prealabile,exceptia lipsii calitatii procesualeactive a reclamantei si exceptia inadmisibilitatii actiunii,iar pe fond s-a sustinut ca la adoptarea hotararii, Guvernul a respectat intocmai prevederile Legii nr.213/1998 si ca reclamanta nu a contestat hotararea Consiliului Local prin care si-a insusit inventarul domeniului public.

          Examinand exceptiile invocate, se constata ca: reclamanta a indeplinit procedura prealabila,astfel cu adresa nr.1320 din 18 decembrie 2002 a solicitat Ministerului Administratiei Publice retractarea Hotararii de Guvern nr.963/2002, cu precizarea ca o parte din bunurile incluse in aceasta hotarare sunt proprietatea reclamantei.

           In ce priveste lipsa calitatii procesuale active a reclamantei, se retine ca aceasa are calitate procesuala activa, intrucat a pretins ca este proprietara bunurilor care au fost trecute in Anexa HG.963/2002.

           Pe fond,examinand actiunea, se retine ca aceasta este intemeiata.

           In Hotararea de Guvern nr.963/2002, Anexa nr.16 pozitiile 23 si 24 au fost incluse magazinele Tintaru si Magazin Brutarie Comunala, situate in comuna Butoiesti.

           Prin aceasta s-a atestat apartenenta la domeniul public al Comunei Butoiesti a magazinelor respective.

           In conformitatecu prevederile art.1 din Legea  213/1998, dreptul de proprietate publica apartine statului sau unitatilor administrativ teritoriale asupra bunurilorcare,potrivit legii sau  prin natura lor,  sunt de uz sau interes public.

       Potrivit prevederilor art.r alin.4 din Legea privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, domeniul public al comunelor, al oraselor sau al municipiilor este alcatuit din bunurile prevazutela pct.3 dinAnexa nr.1 si din alte bunuri sau de interes public local,declarate ca atare prin hotararea a Consiliului Local.

      In speta, magazinele declarate domeniu public al comunei nu fac parte din categoria bunurilor incluse in Anexa nr.1 pct.3, reprezentand domeniu public al comunelor.

      Declararea prin hotararea Consiliului local,ca  reprezantand domeniu public, este gresita pentru ca Legea 213/1998 reglemnteaza expres modul de dobandire a dreptului de proprietate publica.

       Astfel, in art.7 din Legea 213/1998, se dispune ca dreptul de proprietate publica se dobandeste pe cale naturala , prin achizitii publice efectuate  in conditiile legii, prin expopriere pentru cauza de utilitate publica, prin trecerea unor bunuri din domeniul privat in domeniul public, precum si prin alte moduri prevazute de lege.

In cauza, reclamanta a dovedit  ca este proprietara magazinelor.

Astfel, prin decizia Consiliului popular provizoriu al judetului Mehedinti, s-a transferat fara plata teren vatra de sat, in administrarea Cooperativei de Consum Butoiesti.

  Pe Cooperatiei de Consum si a Cooperatiei de credit, proprietatea organizatiilor cooperatiei de consum este ocrotita de lege si se compune dintr-o parte divizibila si o parte indivizibila, situatie reglementata expres de art.160 din legea mentionata.

   Magazinele, constructiile ca atare, sunt proprietatea reclamantei, si cum dreptul de proprietate este un drept absolute, ca orice drept real, este opozabil erga omnes,si ca urmare si autoritatilor administratiei locale si centrale.

   Din caracterul absolut a dreptului de proprietate decurge si impresctibilitatea acestuia sub aspect extinctiv, asa incat prezenta actiune urmeaza a fi admisa.

     Reclamanta este proprietara magazinelor , iar terenul transmis in folosinta pe durata nedeterminata si fara plata, in vederea realizarii de constructii, pentru activitatea Organizatiilor Cooperatiei de Consum, isi mentine acest regim juridic pe toata durata existentei constructiilor respective in proprietatea Organizatiilor cooperatiste, asa cum rezulta din prevederile art.187 din legea 109/1996.

   Imprejurarea ca reclamanta nu a contestat hoatararea Consiliului Local privind declararea la domeniul public al Comunei, a magazinelor respective, nu poate conduce la respigerea actiunii si la legalitatea hotararii de Guvern.

      Hotararea Consiliului Local este ilegala, pentru ca a inclus in domeniul public al comunei bunuri proprietatea unei alte persoane, pentru care nu operase nici unul din modurile de dobandire a proprietatii prevazute de art.7 din Legea 213/1998.

     Ilegalitatea hotararii  Consiliului Local se poate constata pe calea exceptiei, ca modalitate de aparare, consecinta constatarii ilegalitatii unui act administrativ de autoritate fiind aceea ca el nu mai produce efecte juridice.

      Respectarea tehnicii legislative constand in faptul ca in Hotararea de Guvern s-au preluat propunerile Consiliului Local nu poate conduce la pierderea dreptului de proprietate de catre reclamanta asupra constructiilor respective.

      Eroarea Consiliului Local de a include in domeniul public al comunei magazinele, proprietatea rclamantei, nu poate produce efecte judiciare , in sensul dobandirii dreptului de proprietate publica,de catre unitatea administrative teritoriala.

    Asa cum s-a aratat in prezenta  hotarare , dreptul de proprietate  este  absolut si imprescriptibil.

    In acest sens  sunt  si prevederile Constitutiei  Romaniei  care consacra si ocroteste proprietatea.

    Mentinerea  in continuare  a Hotararii Guvernului, privind declararea  proprietatii publice  cu privire la magazinele  proprietatea  reclamantei ar avea ca efect o expropriere , fara  just titlu.Avand  in vedere considerentele teoretice  si legislative enuntate , s-a admis actiunea  reclamantei si s-a  anulat Hotararea   Guvernului nr.963/2002, in parte , anexa 16, pozitiile 23 si 24.

Sectia  Contencios Administrativ si Fiscal – sentinta nr.188 din 26.03.2004
 

2. Daune pentru neeliberarea certificatului de producator. Consiliul local.Lipsa calitate procesuala pasiva.

Exceptia lipsei de calitate procesuala pasiva este o exceptie de ordine publica si in consecinta ea poate fi ridicata direct in instant de recurs, asa cum rezulta din prevederile art.306 cod procedura civila.

       Reclamantul C.V.  a chemat in judecata pe  paratul Consiliul Local Cosoveni , pentru a fi obligat la plata daunelor cauzate pentru neeliberarea certificatului de producator.

       Tribunalul Dolj, prin sentinta nr. 609 din 3 iunie 1999, pronuntata in dosar nr. 522/C/1999, a admis actiunea reclamantului si a obligat pe parat sa-i plateasca suma de 348.215.672. lei reprezentand valoarea actualizata, conform coeficientului de devalorizare, a sumei de 43.088.000. lei

      Recursul declarat de parat a fost admis, retinindu-se ca intemeiata exceptia lipsei calitati procesuale passive.

      La solutionarea cauzei de fond, Tribunalul Dolj a comis o eroare sub aspectul calitatii procesuale passive, eroare determinate de cererea in chemare judecata a reclamantului.

      In conformitate  cu Legea nr.69/1991, modificata, consiliul local si primarul sunt autoritati administrative dstincte, pentru fiecare legiuitorul prevazind expres atributiunile.

   In primul rand, ordonator de credite este primarul si deci, cererea de chemare in judecata trebuia sa se indrepte  asupra acesteia pentru ca el este acela care dispune efectuarea platilor.

      De asemenea, instant a omis sa examineze cand sa acordat suma pretinsa de reclamant, daca acesta era datorata de consiliul local, examinare care trebuie sa porneasca de la atributiunile consiliului local.

     Ori, aprobarea efectiva a certificatului de producator, care a condus la obligarea la daune era atributul primarului, asa cum rezulta din legea nr. 69/1991.

     Actiunea  se examineaza in raport de persoana  chemata in judecata, ori, instant avea obligatia sa constate ca, in raport de prevederile  exprese din legea nr.69/1991, nu consiliul local este cel care acorda vize si autorizatii si nici nu dispune de buget, executia bugetara apartinind primarului.

     Se impunea ca instant sa verifice calitatea procesuala pasiva in raport cu prevederaile Legii nr. 69.1990, modificata.

     Din examinarea celor de mai sus, rezulta ca exceptia lipsei calitati procesuale passive este intemeiata, ca s-a procedat la la obligarea unei autoritati care nu avea atributiuni in acest sens, motiv pentru care  actiunea trebuia respinsa.

Decizia nr.111 din 10 mai 2000 (Sectia Contenciosului administrative)

        8. Bibliografie

Anton Trailescu, “Drept administrative. Tratat elementar”, editura All Beck, Bucuresti, 2004;

1. Antonie Iorgovan “Tratat de drept administrativ”, editura All Beck, vol. I si II, edititia 4, Bucuresti, 2002
2. D.I. Pepelea, Responsabilitatea statului si a functionarului public, Ed. Cermi, Iasi
3. Verginia Verdinas, Statutul functionarului public, Ed. Nemira, Bucuresti, 1998.
4. Dumitru Valentin, I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, Ed. National, Bucuresti, 2003
5. Ilie Iovanas “Consideratii teoretice cu privire la raspunderea administrative – Teza de doctorat”, Cluj Napoca
6. Constituia Romaniei
7. Legea nr. 554/ 2004 – Legea contenciosului administrativ
8. Legea nr. 188/1999, republicata privind Statutul functionarilor public